Rahapeliuudistuksen vaikutusarviot: mitä laista odotetaan

Kun eduskunnalle annetaan lakiesitys, mukana kulkee osa, jota harva lukee mutta joka kertoo eniten: vaikutusarviot. Ne ovat lainvalmistelijan oma ennuste siitä, mitä laista seuraa. Rahapeliuudistuksen vaikutusarviot ovat poikkeuksellisen kiinnostavaa luettavaa, koska ne eivät maalaa yhtenäistä menestystarinaa. Samassa asiakirjassa arvioidaan, että valtion verotulot kasvavat merkittävästi, että pelaaminen siirtyy valvottuun järjestelmään ja että korkean riskin pelien näkyvyys ja saatavuus lisääntyvät niin, että haitat todennäköisesti kasvavat.

Tässä artikkelissa käydään läpi, mitä hallituksen esityksessä HE 16/2025 vp tosiasiassa arvioitiin uudistuksesta seuraavan. Mukana ovat valtiontalouden luvut, kanavointia koskevat oletukset, arviot yrityksille, kotitalouksille ja pelihaitoille sekä ne kohdat, joissa valmistelija itse merkitsi arvion epävarmaksi. Lopuksi punnitaan, mitä arvioista kannattaa seurata sen jälkeen, kun rahapelilaki tulee voimaan 1.7.2027, ja missä kohdin arvioiden pohja on heikoin.

Kaikki tässä esitetyt euromäärät ja prosenttiluvut ovat hallituksen esityksen arvioita, eivät lain sisältöä. Esityksen perustelut eivät ole sitovaa oikeutta, ja moni luku perustuu oletuksiin, jotka esityksessä itsessään todetaan epävarmoiksi.

Mikä vaikutusarvio oikeastaan on

Vaikutusarviointi on osa hallituksen esityksen perusteluja. Siinä valmistelija kuvaa, millaisia seurauksia ehdotetusta sääntelystä odotetaan aiheutuvan eri toimijoille: yrityksille, kotitalouksille, viranomaisille, julkiselle taloudelle ja väestön terveydelle. Arvio ei ole ennuste samassa mielessä kuin sääennuste. Se on perusteltu odotus, jossa kerrotaan myös se, mitä ei tiedetä.

Rahapelilain valmistelussa tämä osuus on tavallista laajempi. Arviointi nojaa esityksen mukaan ministeriöiden, viranomaisten ja sidosryhmien kuulemisiin sekä kansainväliseen vertailuun, jossa painottuvat muut Pohjoismaat. Tutkimustietoa käytetään siltä osin kuin sitä on saatavilla, ja monessa kohtaa esityksessä todetaan suoraan, ettei sitä ole.

Rahapelisääntelyssä arviointi on erityisen hankalaa kahdesta syystä. Ensinnäkin sääntely vaikuttaa käyttäytymiseen, joka on osin tarkoituksellisesti piilossa: järjestelmän ulkopuolisesta pelaamisesta ei ole viranomaistilastoa, vaan sen kokoa arvioidaan konsulttiyhtiöiden ja kyselytutkimusten avulla. Toiseksi uudistuksen osat vetävät eri suuntiin. Sama toimenpide, joka parantaa kanavointia, voi lisätä haittoja, ja päinvastoin.

Lähtötilanne, johon uudistuksella vastataan

Vaikutusarvioita ei voi lukea ilman lähtötilannetta. Esityksen kuvaus nykytilasta on suora: yksinoikeusjärjestelmä on vaarassa menettää merkityksensä, koska pelaaminen on siirtynyt verkkoon ja verkossa järjestelmän ulkopuolelle. Kyse ei ole vain rahasta vaan siitä, että yksinoikeuden eurooppaoikeudellinen oikeutusperuste nojaa järjestelmän kykyyn ohjata kysyntää. Jos merkittävä osa kysynnästä karkaa, peruste heikkenee.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston vuonna 2024 julkaiseman selvityksen mukaan yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolelle pelattiin vuonna 2021 arviolta 520–590 miljoonalla eurolla pelikatteella mitattuna. Samassa selvityksessä Veikkauksen markkinaosuudeksi arvioitiin noin 60–70 prosenttia koko Suomen rahapelimarkkinasta ja noin 50–60 prosenttia suomalaisten internetrahapelaamisesta.

Kaksi lukua tästä aineistosta selittää, miksi kanavointi on niin hankala tavoite. Ensinnäkin järjestelmän ulkopuolinen pelaaminen on äärimmäisen keskittynyttä: KKV:n mukaan noin 90 prosenttia näihin peleihin käytetystä rahasta tuli noin kuudelta prosentilta niistä, jotka olivat pelanneet järjestelmän ulkopuolisia pelejä. Toiseksi pelaajakohtaiset summat eroavat jyrkästi. Pääasiassa järjestelmän ulkopuolelle pelanneet käyttivät pelaamiseen keskimäärin jopa yli 10 000 euroa vuodessa, kun pelkästään Veikkauksen pelejä pelanneilla vastaava summa oli noin 340 euroa.

Lähtötilanteeseen kuuluu myös se, ettei nykyisillä keinoilla ole saatu otetta ulkopuoliseen tarjontaan. Esityksessä todetaan, että yksinoikeusjärjestelmän ulkopuolista pelaamista edistämään pyrkivät yhtiöt ja muut toimijat saattavat pitkälti välttää voimassa olevassa laissa säädetyt seuraamukset, koska hallinnolliset valvontaprosessit kestävät pitkään ja yhtiöt pyrkivät kiertämään sääntelyä. Valvontaviranomaisella ei myöskään ole toimivaltuuksia puuttua ulkopuoliseen tarjontaan pelaajien oikeusturvan varmistamiseksi. Kysymys ei siis ole vain siitä, minne raha menee, vaan siitä, että merkittävä osa suomalaisten pelaamisesta on kokonaan sääntelyn ulottumattomissa.

Tämä muuttaa koko kysymyksenasettelun. Kanavointiasteen nostaminen ei ole väestötason kampanja vaan hyvin pienen joukon pelaamisen siirtämistä. Ja koska tuo joukko koostuu esityksen arvion mukaan suureksi osaksi haittoja kokevista ja vakavasti pelilongelmaisista pelaajista, kanavoinnin parantaminen tarkoittaa käytännössä sitä, että järjestelmän sisään ohjataan juuri se pelaaminen, joka tuottaa eniten haittaa.

Kaksi tavoitetta, jotka vetävät eri suuntiin

Uudistuksen tavoitteet on kirjattu esitykseen kaksijakoisina: ehkäistä ja vähentää pelaamisesta aiheutuvia terveydellisiä, taloudellisia ja sosiaalisia haittoja sekä parantaa järjestelmän kanavointiastetta. Esityksessä myönnetään, ettei näitä voi saavuttaa yhtä aikaa täysimääräisesti.

Muotoilu on suora: tavoitteiden samanaikainen toteutuminen ei ole saavutettavissa ilman hyväksyttäväksi katsottavaa joustoa molempien osalta. Pelkästään haittojen ehkäisyyn tähtäävä sääntely olisi korostuneen tiukkaa erityisesti pelien toimeenpanon ja markkinoinnin osalta. Pelkästään kanavointia maksimoiva sääntely olisi näiltä osin mahdollisimman salliva.

Vielä paljastavampi on esityksen huomautus siitä, ettei kanavointiastetta ole mielekästä pyrkiä kaikin keinoin nostamaan. Tietyn pisteen jälkeen nostamiseen tähtäävät toimet alkavat lisätä haittoja ja vähentää pelaamisesta saatavia tuloja, ja nostaminen yli tuon pisteen aiheuttaa yhteiskunnalle todennäköisesti enemmän kustannuksia kuin hyötyä. Kanavointi ei siis ole tavoite sinänsä vaan väline, ja välineen liiallinen käyttö kääntyy itseään vastaan.

Vaikutusmekanismit: mikä vaikuttaa mihinkin

Esityksen vaikutusarvioinnin rakenne alkaa mekanismeista. Kokonaisvaikutus syntyy sääntelykokonaisuudesta, ei yksittäisestä pykälästä, mutta osien erillinen tarkastelu auttaa hahmottamaan, mistä lopputulos koostuu.

Taulukon rivit eivät ole toisistaan riippumattomia. Esityksen mukaan yritykset arvioivat sijoittautumispäätöstään punnitsemalla, saavatko ne suuremmat tulot hankkimalla toimiluvan vai jäämällä markkinan ulkopuolelle. Kustannuspuolella painavat verot ja maksut, tulopuolella markkinointimahdollisuudet ja arvio kilpailukyvystä. Pelaajat puolestaan valitsevat sen, missä kokonaisuutena on heidän mieltymyksiään parhaiten vastaava tarjonta.

Siitä, miksi suomalaiset pelaavat järjestelmän ulkopuolella, on kyselytietoa. KKV:n vuoden 2023 aineistossa keskeisimmiksi syiksi kerrottiin ulkopuolisten pelien hyvät kertoimet ja palautusprosentit, suuremmat voitot, laajempi ja kiinnostavampi pelivalikoima, kokeilunhalu sekä bonukset ja ilmaiskierrokset. Tanskan rahapeliviranomaisen vuoden 2023 kyselyssä syiksi mainittiin muun muassa pelit, joita toimilupayhtiöt eivät tarjoa, sekä paremmat palautusprosentit ja bonukset. Osa vastaajista kertoi pelaavansa ulkopuolella nimenomaan siksi, että oli estänyt itseltään pelaamisen järjestelmän sisällä.

Tämä viimeinen havainto on pelaajansuojan kannalta kiusallinen. Se tarkoittaa, että osa peliestojen ja rajojen vaikutuksesta valuu järjestelmän ulkopuolelle sen sijaan, että pelaaminen loppuisi.

Kulutusrajojen tutkimusnäyttö on ohut

Esityksessä käsitellään erikseen sitä, mitä tiedetään kulutusrajojen vaikutuksesta. Tanskan rahapeliviranomaisen kyselyssä noin seitsemän prosenttia järjestelmän ulkopuolisia pelejä pelanneista kertoi syyksi sen, että heidän itse asettamansa talletusraja toimilupayhtiössä oli tullut täyteen.

Norjasta on tarkempaa tietoa. Norsk Tippingin asiakkaille tehdyssä tutkimuksessa kysyttiin, miten pakollinen kuukausitappioraja oli vaikuttanut pelaamiseen. Kymmenen prosenttia rajaan törmänneistä oli jatkanut pelaamista toisen peliyhtiön peleissä. Suurimman pelihaittariskin pelaajissa vastaava osuus oli 16 prosenttia.

Esityksessä huomautetaan, mitä nämä luvut eivät kerro. Ne eivät kerro, kuinka suuren osan euromääräisestä pelaamisesta siirtyjät muodostavat eivätkä sitä, kuinka kauan rajan täyttyminen vähensi pelaamista. Kymmenen prosenttia pelaajista voi tarkoittaa hyvin erilaista osuutta rahasta.

Uudessa laissa raja on toimiluvanhaltijakohtainen: pelaajan on rekisteröityessään tai viimeistään ennen ensimmäistä rahansiirtoa asetettava vuorokausi- ja kuukausikohtainen raja sille, kuinka paljon rahaa hän voi siirtää pelitililleen ⚖️rahapelilaki 10/2026, 30 § – rahansiirtorajoista . Rajan alentaminen tulee voimaan välittömästi, korottaminen viiveellä. Järjestelmän kaikki toimijat kattavaa yhteistä kulutusrajaa laissa ei ole.

Valtiontalous: mitä esityksessä laskettiin

Valtiontalouden osuus on vaikutusarvioiden konkreettisin. Nykytilan lähtökohta on selkeä: julkisen talouden suunnitelmassa 2025–2028 Veikkauksen rahapelitoiminnan tuoton arvioitiin olevan 550 miljoonaa euroa vuodessa ja rahapeliveron tuoton 144 miljoonaa euroa vuodessa. Yhteensä noin 694 miljoonaa euroa.

Uudessa järjestelmässä tulot koostuvat toisin: Veikkauksen maksamasta osingosta, yksinoikeustoimiluvasta valtiolle maksettavasta korvauksesta sekä toimiluvanhaltijoiden maksamasta rahapeliverosta ja yhteisöverosta. Menoja aiheutuu toimilupa- ja valvontatoiminnasta sekä pelihaittatyöstä.

Taulukon muoto on olennaisempi kuin yksittäiset luvut. Tulot ovat alkuvuosina suuret ja laskevat sitten selvästi. Syy on yksinoikeustoimiluvan peruskorvaus, joka on kertaluonteinen maksu koko kymmenvuotiselta toimilupakaudelta. Valtioneuvoston kanslian arvion mukaan peruskorvauksen suuruus olisi noin 900–1300 miljoonaa euroa, ja se on tarkoitus jaksottaa etupainotteisesti: noin puolet ensimmäisenä vuonna ja loput neljälle seuraavalle vuodelle. Peruskorvauksen lisäksi maksetaan vuotuista korvausta, jonka suuruudeksi arvioitiin noin 30–60 miljoonaa euroa vuodessa. Molemmista säädetään laissa ⚖️rahapelilaki 10/2026, 19 § – yksinoikeuskorvauksesta .

Rahapeliveron tuoton kasvu perustuu kahteen oletukseen. Verokanta nousee, ja veropohja laajenee kanavoinnin parantuessa. Esityksessä laskettiin, että jos markkinan koko pysyy noin nykyisellä 1,5 miljardin euron tasolla pelikatteella mitattuna, veron vuosituotto olisi noin 300 miljoonaa euroa 80 prosentin kanavointiasteella ja noin 310 miljoonaa 90 prosentin kanavoinnilla. Kun markkinan koon annettiin vaihdella kymmenen prosenttia kumpaankin suuntaan, haarukaksi tuli 280–330 miljoonaa euroa.

Toinen olennainen luku koskee markkinan uudelleenjakoa. Esityksen mukaan arviolta noin 30–40 prosenttia kaikesta Veikkauksen nykyisin yksinoikeudella toimeenpanemien rahapelien pelaamisesta tapahtuisi pelikatteella mitattuna jatkossa kilpailluilla toimilupamarkkinoilla. Tämä on uudistuksen taloudellinen ydin: kolmannes tai enemmän monopolin nykyisestä liiketoiminnasta siirtyy kilpailun piiriin.

Rahavirtojen rakennetta on käsitelty tarkemmin artikkelissa rahapelituotot ja niiden jakautuminen uudessa mallissa.

Aikataulu muuttui, luvut eivät

Vaikutusarviot laadittiin oletuksella, että uusi rahapelitoiminta käynnistyy vuoden 2027 alussa. Eduskuntakäsittelyssä aikataulu siirtyi: laki vahvistettiin 16.1.2026 ja se tulee pääosin voimaan 1.7.2027. Toimilupamenettelyä koskevat säännökset tulivat voimaan jo aiemmin, 1.3.2026, jotta lupia ehditään hakea ja käsitellä ennen toiminnan alkua.

Puolen vuoden siirtymä ei ole tekninen yksityiskohta. Se tarkoittaa, että ensimmäisenä toimintavuonna kilpaillun markkinan verokertymä syntyy vain puolelta vuodelta ja että taulukon vuosisarakkeet siirtyvät. Esityksen luvut kuvaavat siis edelleen suuruusluokkia ja rakennetta, mutta niiden lukeminen vuosikohtaisena budjettiennusteena johtaa harhaan.

Valvonnan hinta ja mitoitus

Uudistus siirtää valvonnan uudelle pohjalle. Nykyisin Poliisihallituksen arpajaishallinnon valvontatyö ei rasita valtion budjettia, koska Veikkaus on velvollinen korvaamaan valvonnasta aiheutuvat kustannukset. Uudessa mallissa valvonta rahoitetaan toimilupa- ja valvontamaksuilla, ja siirtymävaiheessa budjettivaroin.

Esityksessä arvioitiin toimilupa- ja valvontatoiminnan vuosikustannuksiksi vuodesta 2027 alkaen noin 7–8,5 miljoonaa euroa. Siitä noin 2,7 miljoonaa kohdentuisi uuden henkilöstön palkkakustannuksiin. Nykyisen henkilöstön palkkakustannukset, noin 2,3 miljoonaa euroa, ja tilakustannukset, noin 500 000 euroa, siirtyvät Veikkauksen maksettavista budjetin katettaviksi. Uusien tietojärjestelmien vuosittaisiksi ylläpito- ja pienkehityskustannuksiksi arvioitiin 1,5–3 miljoonaa euroa.

Henkilöstömitoitusta haarukoitiin naapurimaiden avulla. Vuonna 2022 Tanskan rahapeliviranomaisen palveluksessa oli 130 henkilöä eli noin 110 henkilötyövuotta, ja Ruotsissa lähes 66 henkilöä sekä kahdeksan tarkastajaa. Tanskan viranomaisen kustannukset olivat noin 11,4 miljoonaa euroa ja Ruotsin noin 6,8 miljoonaa euroa. Näiden pohjalta esityksessä arvioitiin, että Suomen toimilupa- ja valvontaviranomaisen rahapelitoiminnossa tulee olla vähintään noin 55 henkilötyövuotta.

Lupakäsittelyn kestosta esitettiin sekin vertailuun nojaava arvio: Tanskassa käsittelyaika on keskimäärin 3–6 kuukautta, joten ensimmäisten toimilupien käsittelylle olisi varattava vähintään 6–9 kuukautta.

Esityksessä arvioitiin, että valvontamaksuina olisi kerättävissä enintään noin 10 miljoonaa euroa. Lopullisessa laissa maksut on kirjattu kiinteinä euromäärinä ⚖️rahapelilaki 10/2026, 70 § – valvontamaksusta : yksinoikeustoimiluvista 1,9 ja 2,8 miljoonaa euroa, rahapelitoimiluvista pelikatteen mukaan porrastettuna 4 000 eurosta 434 000 euroon ja peliohjelmistotoimiluvasta 1 500 euroa. Porrastus on olennainen pienten toimijoiden markkinoillepääsyn kannalta, ja sen riittävyys ratkeaa vasta, kun nähdään, kuinka monta lupaa myönnetään ja millaisia pelikatteita ne tuottavat.

Viranomaisten työ muuttuu enemmän kuin luvut kertovat

Valvonnan euromäärien takana on tehtävien laadullinen muutos. Nykyisin Poliisihallituksen arpajaishallinto valvoo yhtä toimijaa ja sen asiamiesverkostoa. Uudessa järjestelmässä valvottavia on kymmeniä, ja suuri osa niistä toimii ulkomailta käsin. Esityksessä arvioidaan, että tämä vaikuttaa toimilupa- ja valvontatehtävien luonteeseen eikä pelkästään niiden määrään.

Rahanpesun valvonta on tästä havainnollinen esimerkki. Arpajaishallinnossa siihen on nykyisin varattu neljä henkilötyövuotta, ja valvonta kohdistuu vain Veikkaukseen ja sen asiamiehiin. Kun valvottavien määrä kasvaa merkittävästi, myös resurssitarve kasvaa. Tietoteknisen valvonnan henkilöresurssitarpeeksi uusien järjestelmien osalta arvioitiin uuden järjestelmän käyttöönotto- ja ylläpitovaiheessa kahdeksan henkilötyövuotta, kun valvovan viranomaisen tietotekninen valvonta kattoi esityksen laatimisaikaan seitsemän henkilötyövuotta.

Uudistuksen edellyttämien tietojärjestelmien eli toimilupa- ja valvontarekisterin, toimilupien käsittelyjärjestelmän ja peliestorekisterin suunnittelu- ja perustamiskustannusten arvioitiin olevan useita miljoonia euroja. Samaan kokonaisuuteen on tarkoitus sisällyttää myös Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen käyttöön tuleva pelihaittarekisteri ⚖️rahapelilaki 10/2026, 99 § – pelihaittarekisteristä .

Valmistelun rahoitus näkyy jo aiempien vuosien budjeteissa. Valtion vuoden 2025 talousarvioon sisältyi Poliisihallituksen toimintamenoihin 740 000 euron lisäys uudistuksen kiireellisiin lisärekrytointeihin ja valtiovarainministeriön toimintamenoihin 370 000 euron lisäys toimeenpanohankkeeseen. Valtioneuvoston kanslia myönsi hankkeen hanketoimiston käynnistämiseen 416 000 euroa. Lupa- ja valvontavirastolle uuden toiminnan ja tietojärjestelmien vastaanottamisesta arvioitiin aiheutuvan 1,3 miljoonan euron kustannukset vuonna 2026.

Vaikutus ulottuu myös muihin viranomaisiin. Esityksessä arvioitiin, että kuluttajariitalautakunta voi käsitellä pelaajien ja rahapelien toimeenpanijoiden välisiä erimielisyyksiä olemassa olevassa menettelyssään, mutta tehtävät olisivat lukumäärällisesti ja laadullisesti mittavia. Lisätarpeeksi arvioitiin 1,25 henkilötyövuotta, mikä vastaisi vuosittain noin 90 000 euron kustannusta. Pelaajan valitusteitä on käsitelty tarkemmin artikkelissa valitus nettikasinosta.

Mitä laskelmista puuttuu

Valtiontalouden yhteenvetotaulukossa on aukko, jonka esitys itse osoittaa. Taulukkoon ei sisälly arvioita rahapelihaitoista valtiolle aiheutuvista kustannuksista, lukuun ottamatta sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan pelihaittatyön kustannuksia.

Perustelu on menetelmällinen. Haittoja kirjataan ja tilastoidaan palvelujärjestelmässä puutteellisesti, palveluiden kuormittumisen ja tuottavuusmenetysten numeerinen arviointi on vaikeaa, eikä kansainvälisesti ole yhteisesti hyväksyttyjä tapoja laskea rahapelaamisen yhteiskunnallisia kustannuksia.

Suuruusluokasta on kuitenkin viitteitä. Australiassa, Englannissa, Norjassa, Ruotsissa ja Sveitsissä tehdyissä tutkimuksissa haittakustannusten on laskettu olevan noin 0,12–1,22-kertaisia suhteessa pelikatteeseen. Haarukka on niin leveä, ettei se kelpaa laskuperusteeksi, mutta se kertoo, että kysymys ei ole marginaalinen. Jos Suomen rahapelimarkkinan pelikate on luokkaa 1,5 miljardia euroa, haittakustannusten haarukka kattaa kaiken muutamasta sadasta miljoonasta lähes kahteen miljardiin euroon riippuen laskentatavasta.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on käynnistänyt hankkeen, jossa haittakustannuksia arvioidaan Suomessa vaiheittain. Ensimmäinen vaihe tarkastelee kriittisesti aiempia laskentamenetelmiä, ja vasta myöhemmissä vaiheissa tuotetaan varsinaisia arvioita rahapeliriippuvuuteen sekä ongelma- ja riskitason pelaamiseen liittyvistä kustannuksista.

Yritysvaikutukset: kymmeniä hakijoita, epätasainen kuorma

Yritysvaikutusten arvio lähtee siitä, että toimijoiden määrä markkinalla kasvaa merkittävästi. Ruotsin ja Tanskan kokemusten sekä ehdotetun sääntelyn sisällön perusteella esityksessä pidettiin todennäköisenä, että Suomesta hakee toimilupaa joitakin kymmeniä rahapeliyhtiöitä. Hakijoiden arvioitiin olevan pitkälti samoja yhtiöitä, jotka toimivat jo Ruotsin ja Tanskan markkinoilla, koska merkittävä osa suomalaisten nykyisestä järjestelmän ulkopuolisesta pelaamisesta kohdistuu näihin toimijoihin.

Sääntelytaakka jakautuu esityksen arvion mukaan epätasaisesti. Velvollisuus toimittaa peli- ja pelitilitapahtumat valvontaviranomaiselle teknisen rajapinnan kautta sekä pelijärjestelmien integraatio peliestojärjestelmään aiheuttavat kustannuksia, jotka ovat arviolta vähintään useita kymmeniä tuhansia euroja riippumatta yhtiön koosta ja liikevaihdosta. Kiinteä kustannus rasittaa suhteessa enemmän pientä toimijaa. Esityksessä todetaan suoraan, että sääntelyn voidaan jossain määrin arvioida suosivan suurempia yrityksiä ja niitä, joilla vaaditut järjestelmät ovat jo olemassa.

Kiistanalaisin yksittäinen kohta koskee kumppanuusmarkkinointia eli affiliate-toimintaa. Uuden lain markkinointiluvussa sallitut markkinointikanavat luetellaan tyhjentävästi, ja muu markkinointi on kielletty ⚖️rahapelilaki 10/2026, 51 § – markkinoinnin sääntelystä . Kumppanuusmarkkinointi ei ole sallittujen kanavien joukossa.

Suomalainen Rahapeliyhdistys ry toi valmistelussa esiin, että pienten ja keskisuurten operaattoreiden asiakashankinnasta tyypillisesti 60–90 prosenttia tulee kumppanuusmarkkinoinnin kautta, ja arvioi kiellon heikentävän järjestelmän kanavointikykyä 20 prosenttiyksikön verran. Tämä on toimialan edunvalvojan arvio, ei viranomaisen laskelma, ja se on syytä lukea sellaisena. Sen suuruusluokka kertoo kuitenkin, kuinka merkittävästä kilpailukeinosta on kyse.

Veikkaus-konserni ja kilpailun vääristymisen riski

Esityksen yritysvaikutuksissa käsitellään erikseen sitä, että yksinoikeudella toimiva ja kilpaillulla markkinalla toimiva liiketoiminta sijoitetaan samaan konserniin. Veikkaukselle muodostettaisiin uudenlainen konsernirakenne, jota varten perustettaisiin kolme uutta yhtiötä.

Järjestelyyn liittyy arvion mukaan riski kilpailun vääristymisestä. Konkreettisin yksittäinen tekijä on asiakasrekisteri. Rahapelitoimiluvan nojalla toimivan Veikkauksen tytäryhtiön mahdollisuus hyödyntää yksinoikeusjärjestelmän aikana kertynyttä asiakasrekisteriä saattaa vaikuttaa kilpailuun, ja suhteellisesti suurin vääristävä vaikutus kohdistuisi pieniin ja keskisuuriin toimiluvanhakijoihin, joille ei ole kertynyt merkittävää rekisteriä suomalaisista pelaajista. Esityksessä todetaan, ettei myöskään suuremmilla hakijoilla ole laajuudeltaan vertailukelpoista asiakasrekisteriä.

Toisaalta esityksessä arvioidaan, että sääntelykokonaisuus tasapuolistaa kilpailukeinojen käyttöä. Osa kilpailukeinoista, jotka ovat nyt vain Veikkauksen käytössä, vapautuu muidenkin käyttöön, ja samalla muiden yhtiöiden on noudatettava sellaista kilpailukeinojen käyttöä rajoittavaa sääntelyä, joka Veikkaukseen jo kohdistuu.

Veikkauksen oma asema muuttuu joka tapauksessa. Esityksen arvion mukaan yhtiön on todennäköisesti mukautettava kilpailukeinojensa käyttöä säilyttääkseen korkean markkinaosuuden: se saattaa joutua lisäämään tiettyihin asiakasryhmiin kohdistuvaa markkinointia sekä kasvattamaan nykyisin kilpailulta suojassa olevien pelien voittopotteja ja palautusprosentteja. Pidemmällä aikavälillä yksinoikeuden nojalla harjoitetun toiminnan tuottojen arvioidaan pikemminkin supistuvan kuin kasvavan, koska pelaaminen siirtyy yhä enemmän verkkoon. Esityksessä huomautetaan, ettei tuo kehitys ole varsinaisesti sääntelyuudistuksen vaikutusta vaan taustalla jatkuva rakenteellinen muutos.

Peliohjelmistot, asiamiehet ja ammattipelaajat

Vaikutusten pitkä häntä ulottuu ryhmiin, jotka jäävät julkisessa keskustelussa vähälle huomiolle.

Peliohjelmistotoimiluvan hakijoiden on esityksen mukaan muokattava tarjontaansa sääntelyn mukaiseksi esimerkiksi sähköisten raha-automaattipelien kierrosnopeuden, panostusmekanismin ja panoskoon sekä bonustoimintojen ja muiden peliominaisuuksien osalta. On myös mahdollista, että peli on poistettava Suomeen kohdistuvasta tarjonnasta kokonaan. Yksityiskohdat riippuvat asetustasoisesta sääntelystä, joten esityksessä ei arvioitu vaikutusten suuruutta. Peliohjelmistotoimiluvan sisältöä on käsitelty erikseen artikkelissa peliohjelmistotoimilupa ja B2B-markkina.

Asiamiestoiminnalle vaikutus on kaksisuuntainen. Toimiluvanhaltijoille aiheutuu suoria kustannuksia asiamiespalkkioista ja myyntilaitteistojen ylläpidosta, ja omavalvontasuunnitelman laatimisvelvoitteen laajentuminen tuo asiamiehille hallinnollista taakkaa ⚖️rahapelilaki 10/2026, 35 § – omavalvontasuunnitelmasta . Asiamiesten saamien palkkioiden arvioidaan todennäköisesti vähentyvän urheiluvedonlyönnin osalta.

Ammattimaisesti pelaaviin kohdistuu verotuksellinen muutos. Esitykseen sisältyvä tuloverolain muutos vaikuttaisi kielteisesti niihin, joiden pelaaminen suuntautuu sellaisen yhtiön tarjontaan, jonka peleistä saadut voitot katsotaan pelaajalle veronalaiseksi tuloksi. Täsmällistä arviota vaikutuksen laajuudesta ei esitetty. Aiemmassa arpajaislain valmistelussa arvioitiin, että ammatikseen pokeria pelaavia olisi useita satoja ja urheiluvedonlyöntiä useita kymmeniä.

Markkinoinnin osalta esityksessä esitetään myös vastakkainen mahdollisuus. Markkinoinnin määrän huomattava lisääntyminen kasvattaa rahapelien näkyvyyttä voimakkaasti, mutta kuluttajien liiallinen altistaminen mainonnalle voi Ruotsin kokemusten mukaisesti aiheuttaa vähitellen kasvavia kielteisiä vaikutuksia kuluttajien suhtautumisessa rahapeliyhtiöihin ja pitkällä aikavälillä jopa vähentää pelaamisen määrää. Markkinoinnin rajoja on käsitelty tarkemmin artikkelissa rahapelimainonnan rajat.

Perusoikeudet vastakkain

Vaikutusarvioihin sisältyy myös perus- ja ihmisoikeusarvio, ja se on poikkeuksellisen tasapainoinen.

Perustuslain 19 §:n 3 momentti velvoittaa julkisen vallan edistämään väestön terveyttä. Esityksellä tuetaan tätä säätämällä pelien toimeenpanoa ja markkinointia koskevia vaatimuksia, kieltoja ja rajoituksia. Samalla esityksessä myönnetään, että osan yksinoikeudessa olleista peleistä vapauttaminen kilpaillulle markkinalle saattaa varsinkin pitkällä aikavälillä vaikuttaa kielteisesti tämän perusoikeuden toteutumiseen.

Toiseen suuntaan vaikuttaa elinkeinovapaus. Esityksellä mahdollistettaisiin rahapelitoiminnan harjoittaminen huomattavasti laajemmalle toimijapiirille kuin yksinoikeusjärjestelmässä, mikä edistää merkittävästi perustuslaissa turvattua elinkeinovapautta.

Lasten oikeuksien osalta esityksessä viitataan siihen, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli Suomelle kesällä 2023 antamissaan loppupäätelmissä varmistamaan, että lapset ja nuoret, joilla on peliriippuvuutta ja muita verkkoriippuvuuden muotoja, saavat tarvittavan avun ja tuen. Alaikäisten suojelu näkyy laissa ikärajana, markkinoinnin kohdistamiskieltoina sekä kieltona markkinoida rahapelejä alaikäisille suunnatuissa medioissa ja tapahtumissa.

Arvion kokonaisuus on siis se, että uudistus vahvistaa yhtä perusoikeutta ja voi heikentää toisen toteutumista. Esityksessä ei väitetä, että ristiriita olisi ratkaistu, vaan että haitallisia vaikutuksia pyritään rajoittamaan useilla säännösehdotuksilla.

Pohjoismainen näyttö: mitä Tanskasta ja Ruotsista tiedetään

Vaikutusarvioiden empiirinen selkäranka on naapurimaiden kokemus. Tanska siirtyi osittaiseen toimilupajärjestelmään vuonna 2012 ja Ruotsi vuonna 2019. Esityksessä korostetaan, että lähtötilanteet erosivat Suomesta: Ruotsissa Svenska Spelillä ei ollut lainkaan nettikasinotarjontaa pokeria lukuun ottamatta ennen uudistusta, kun taas Suomessa kotimainen nettikasino avattiin jo vuoden 2010 lopulla.

Luvut näyttävät vakuuttavilta, mutta esitys varoittaa lukemasta niitä suoraviivaisesti. Ilman vertailuryhmää ei tiedetä, miten markkina olisi kehittynyt ilman uudistusta. Lisäksi molemmissa maissa tehtiin samanaikaisesti useita sääntelymuutoksia, joten yksittäisen osan vaikutusta ei voi erottaa.

KKV:n kesällä 2024 julkaisemassa raportissa vaikutuksia arvioitiin vertaamalla uudistuksen tehnyttä maata muihin Pohjoismaihin, joissa oli tuolloin voimassa yksinoikeusjärjestelmä. Tulosten perusteella toimilupajärjestelmän käyttöönoton myötä yritysten määrä markkinalla lisääntyy merkittävästi, rahapelaaminen kokonaisuutena lisääntyy hiukan ja kanavointiaste kasvaa huomattavasti. Pelihaitat eivät vaikuta yleistyneen ainakaan välittömästi, mutta esityksessä huomautetaan, että vaikutus haittoihin voi ilmetä vasta pidemmän ajan kuluessa.

Haittapuolen pohjoismainen kuva on hajanainen. Tanskassa vähintään jonkinasteisesta peliongelmasta kärsivien osuus väestöstä nousi vuosien 2005 ja 2016 välillä noin 2,5 prosentista noin 3,2 prosenttiin, ja toisen tutkimuksen mukaan ongelmista kärsivien määrä kaksinkertaistui vuosien 2016 ja 2021 välillä. Ruotsissa ongelmallisella tai riskitasolla pelaavien määrässä ei väestökyselyjen perusteella tapahtunut olennaista muutosta vuosien 2018 ja 2021 välillä. Ruotsin osalta esityksessä todetaan myös, että rahapelihaittojen yhteiskunnallisten kustannusten on arvioitu kasvaneen vuosien 2018 ja 2021 välillä.

Valtion tulojen osalta Ruotsin kokemus on vähemmän dramaattinen kuin usein oletetaan. Ruotsin valtiokonttorin arvion mukaan valtion rahapelitoiminnasta saamat kokonaistulot olivat noin 7,4 miljardia kruunua vuonna 2021, kun ne uudistusta edeltävinä vuosina olivat hieman yli kuusi miljardia. Ero selittyy esityksen mukaan pääosin Svenska Spelin poikkeuksellisen suurista osingoista. Jos osinkojen sijaan tarkastellaan yhtiön tekemiä voittoja, valtion rahapelitulot ovat olleet suunnilleen samalla tasolla ennen ja jälkeen uudistuksen. Ruotsin mallia on tarkasteltu erikseen artikkelissa Ruotsin rahapelimalli 2019.

Verokannan ja kanavoinnin yhteys on kiistanalainen

Yksi vaikutusarvioiden kiinnostavimmista kohdista on se, jossa myönnetään tutkimusnäytön olevan ristiriitaista. Verokannan ja kanavointiasteen välillä oletetaan yleisesti vallitsevan käänteinen yhteys: mitä kovempi verotus, sitä vähemmän houkutteleva toimilupa.

Esityksessä esitellään kolme eri suuntaan osoittavaa arviota. Ruotsin valtiovarainministeriö arvioi vuonna 2023 rahapeliveron korotusta valmistellessaan, että prosentin veronkorotus pienentää veropohjaa 0,5 prosenttia. Tutkijaryhmä tarkasteli 25 Euroopan maan kanavointiasteiden ja verokantojen yhteyttä eikä löytänyt niiden väliltä tilastollisesti merkitsevää yhteyttä. Konsulttiyhtiö Copenhagen Economics puolestaan löysi vuonna 2016 kuuden maan aineistosta selvän käänteisen yhteyden. Viimeksi mainittu selvitys tehtiin toimialajärjestön toimeksiannosta, mikä on syytä tietää tulosta luettaessa.

Esityksen johtopäätös on varovainen: verokannan ja kanavointiasteen väliltä löydetty tilastollisesti merkitsevä yhteys tai sen puute ei vielä kerro, onko asioiden välillä aitoa kausaalista vaikutussuhdetta, saati kuinka suuri se olisi. Kanavointiin vaikuttavat verotuksen ohella kaikki muu sääntely sekä rahapelaamisen yhteiskunnallinen asema, kulttuuri ja asenteet.

Hyvinvointi ja terveys: arvion kovin kohta

Vaikutusarvioiden suorasukaisin osuus koskee pelihaittoja. Esityksessä ei väitetä, että uudistus vähentäisi haittoja. Päinvastoin.

Arvio kuuluu, että toimilupajärjestelmään siirtyminen todennäköisesti lisää rahapelien markkinointia ja saatavuutta ja että muutos kohdentuu ennen kaikkea korkean haittariskin peleihin. Uudistus siirtää pelaamista järjestelmän ulkopuolelta sen sisään, millä on lähtökohtaisesti haittoja vähentävä vaikutus, mutta koska järjestelmän sisäisen pelaamisen haittojen ehkäisyyn tähtäävät keinot vähenevät, kanavointiasteen nousu ei todennäköisesti riitä kompensoimaan järjestelmän sisäisestä pelaamisesta aiheutuvien haittojen lisääntymistä.

Keskeisin yksittäinen heikennys on koko säänneltyä markkinaa koskevien pelirajoitusten poistuminen. Nykyisin Veikkauksen peleissä on käytössä rajoituksia, jotka kattavat käytännössä koko kotimaisen säännellyn tarjonnan. Jatkossa pelaajan ei ole pakollista eikä mahdollista asettaa itselleen kulutus- tai rahansiirtorajoja, jotka kattaisivat koko säännellyn markkinan. Tilalle tulevat toimiluvanhaltijakohtaiset rajat ja yhtiöiden huolenpitovelvollisuus ⚖️rahapelilaki 10/2026, 34 § – huolenpitovelvollisuudesta .

Esityksessä todetaan tutkimustietoon nojaten, että yhtiökohtaisilla rajoituksilla ja pelitoimijoiden itse määrittämillä toimilla on hyvin rajallisesti vaikutusta pelihaittoihin, muun muassa siksi, että rajoitusten kiertäminen pelisivustoa vaihtamalla on helppoa.

Vastapainoksi pelaajan mahdollisuus estää pelaamisensa laajenee. Kun kanavointiaste nousee, pelaajan asettaman eston kattavuus kasvaa nykyisestä, koska esto ulottuu kaikkiin luvan saaneisiin toimijoihin ⚖️rahapelilaki 10/2026, 29 § – pelaamisen estämisestä . Esityksessä arvioidaan kuitenkin, ettei peliestoilla ole yhtä suurta pelaamisen hallintaa tukevaa vaikutusta kuin kulutusrajoilla. Esto on kaikki tai ei mitään, kulutusraja säätää määrää.

Kotitaloudet ja velkaantuminen

Kotitalousvaikutuksissa on kaksi puolta. Kilpailu voi heijastua palautusprosentteihin ja voittokertoimiin tehden peleistä pelaajalle edullisempia. Samaan aikaan markkinoinnin vapautumisen arvioidaan lisäävän rahapelien kysyntää, ja lisääntyvä pelikulutus vähentää kotitalouksien muuta kulutuskykyä.

Velkaantumisen osalta esityksessä siteerataan Peluurin vuoden 2023 raporttia. Sen mukaan 73 prosenttia yhteyttä ottaneista rahapelaajista rahoitti pelaamistaan ansiotyön tuloilla, mutta 55 prosenttia oli rahoittanut pelaamistaan lainarahalla tai pikavipeillä. Niissä yhteydenotoissa, joissa velkasumma tuli tietoon, velkaa oli yleensä 20 000–50 000 euroa. Noin kolmella prosentilla velkaa oli yli 100 000 euroa. Suuret velat korostuivat nuorten internetissä pelaavien miesten keskuudessa.

Takuusäätiön keväällä 2024 tuottaman takauspäätösaineiston perusteella rahapelaaminen on yleisempää nuoremmissa ikäryhmissä ja erityisesti alle 30-vuotiailla miehillä, ja rahapelaajilla korostuvat vakuudettomat lainat, kuten kulutus- ja pikalainat.

Uudessa laissa velaksi pelaaminen on kielletty ⚖️rahapelilaki 10/2026, 25 § – velaksi pelaamisen kiellosta , mutta kielto koskee peliyhtiön myöntämää luottoa, ei sitä, että pelaaja ottaa lainan muualta ja siirtää rahat pelitilille. Tämä rajoitus on olennainen, kun arvioidaan, kuinka paljon lain keinot pystyvät estämään ylivelkaantumista.

Kenelle vaikutukset kohdistuvat

Esityksen ihmisryhmiä koskeva osuus tekee näkyväksi sen, että rahapelaaminen ja siitä aiheutuvat haitat eivät jakaudu tasaisesti.

Vuoden 2023 väestökyselyn perusteella 2,2 prosenttia rahapelaajista, noin 54 000 henkilöä, kulutti puolet rahapelaamisen kokonaiskulutuksesta. Miehet käyttivät pelaamiseen selvästi enemmän rahaa, 18,3 euroa viikossa, kun naisilla vastaava summa oli 5 euroa viikossa. Useampi mies, 6,4 prosenttia, kuin nainen, 2 prosenttia, koki oman rahapelaamisensa ongelmalliseksi.

Haitat eivät rajoitu pelaajaan. Saman kyselyn mukaan noin viidennes vastaajista, arviolta 733 000 henkilöä, kertoi yhdellä tai useammalla läheisellä olleen ongelmallista rahapelaamista. Niiden vastaajien osuus, joilla oli ongelmallisesti pelaava isä, äiti tai isovanhempi, oli lisääntynyt vuoteen 2019 verrattuna.

Esityksessä arvioidaan suoraan, että toimiluvan saavat rahapeliyhtiöt tulevat kohdistamaan tarjontansa ja mainontansa nuoriin miehiin, jotka ovat tottuneita internetin käyttäjiä ja kiinnostuneita verkon raha-automaatti- ja kasinopeleistä sekä vedonlyönnistä. Markkinoinnin kohdistaminen alaikäisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin on kielletty ⚖️rahapelilaki 10/2026, 53 § – markkinoinnin kohdistamisen kiellosta , mutta kielto ei koske täysi-ikäisiä nuoria aikuisia.

Ikääntyvät mainitaan toisena haavoittuvana ryhmänä. Väestön ikääntyessä ikääntyvistä pelaajista tulee yhä suurempi asiakaskunta, ja esityksessä pidetään tärkeänä, ettei heihin kohdisteta markkinointia eikä heille kehitetä erityisiä heitä kiinnostavia rahapelejä.

Tilastojen mukaan pienituloiset kotitaloudet käyttävät rahapeleihin suuremman osan kulutusmenoistaan kuin suurituloiset, joten vaikutukset kohdistuvat esityksen arvion mukaan erityisesti pienituloisiin kotitalouksiin.

Rikollisuus ja arjen turvallisuus

Vaikutusarvioissa käsitellään myös sitä, mitä toimijoiden määrän kasvu tarkoittaa rikollisuudelle. Arvio on kaksijakoinen.

Toisaalta toimilupajärjestelmä tuo koko rahapelitoiminnan rahanpesulain soveltamisalaan ja tekee luvanhaltijoista ilmoitusvelvollisia. Toisaalta esityksessä arvioidaan, että sääntely voisi joiltain osin lisätä tietoverkkoavusteista petosrikollisuutta. Kun luvallisia toimijoita on kymmeniä, kuluttajan on vaikeampi tunnistaa, mitkä sivustoista ovat aitoja ja mitkä huijauksia. Rahapeleille on tyypillistä, että tappioita tulee useita peräjälkeen, joten petoksen huomaamisessa voi kestää pitkään.

Taustaksi esityksessä siteerataan Pohjoismaiden poliisiviranomaisten laatimaa tietoverkkoavusteisten rikosten uhka-arviota, jonka mukaan vuonna 2023 Pohjoismaissa ilmoitettiin poliisille lähes 260 000 tietoverkkoavusteista petosrikosta ja huijarit veivät pohjoismaisilta asukkailta arviolta 828 miljoonaa euroa. Luku koskee petosrikollisuutta yleisesti, ei rahapelejä, mutta se kuvaa ilmiön mittakaavaa.

Urheilun osalta arvio on maltillinen. SUEK ry:n johdolla laaditun joulukuussa 2024 julkaistun kansallisen tilannekuvan mukaan kilpailumanipulaation riski suomalaisessa urheilussa on edelleen kokonaisuutena matala, mutta uudistukseen voi liittyä riski manipulaation lisääntymisestä, kun vedonlyöntiä tarjoavien toimijoiden ja pelikohteiden määrä kasvaa. Aihetta on käsitelty tarkemmin artikkelissa sopupelit ja vedonlyönnin integriteetti.

Kryptovaroilla pelaamista ei uudessa laissa sallita, ja esityksessä ehdotettiin, että Manner-Suomeen suunnattuun kryptokasinotoimintaan voitaisiin viranomaisen toimesta puuttua.

Järjestöt, media ja urheilu

Uudistuksen vaikutukset ulottuvat kauas rahapelialan ulkopuolelle.

Sosiaali- ja terveysalan järjestöt ovat kahden muutoksen puristuksessa. Uudistukseen liittyvä mahdollinen pelihaittojen kasvu lisää tarvetta ehkäisevälle työlle, jota järjestöt osaltaan tekevät. Samaan aikaan julkisen talouden sopeutustoimet pienentävät STEA-avustusten määrärahaa, ja esityksen mukaan leikkaukset pienentävät jaettavien avustusten määrää hallituskauden aikana noin kolmanneksella. Johtopäätös on suora: järjestökentän toimintavalmiuden arvioidaan heikkenevän jonkin verran rahapelihaittojen ja niihin liittyvien elämänhaasteiden tukemisessa.

Pelihaittatyön rahoitus siirtyy budjettiin. Sosiaali- ja terveysministeriön alustava arvio resurssitarpeesta on noin kuusi miljoonaa euroa vuodessa, mikä vastaa nykyistä tasoa. Valtionavustuksia voidaan myöntää kolmeen kokonaisuuteen: lakisääteisiä palveluja täydentäviin sähköisiin ja anonyymeihin pelihaittapalveluihin, alueellisen työn kehittämiseen sekä tieteelliseen tutkimukseen ⚖️rahapelilaki 10/2026, 94 § – pelihaittojen ehkäisyn valtionavustuksista . Valtionapuviranomaisena toimii Terveyden ja hyvinvoinnin laitos.

Esityksessä tunnistetaan tähän liittyvä riski: budjettirahoitteisessa mallissa ei ole varmuutta siitä, että tarvittavaa rahoituksen tasoa pystytään pitämään yllä. Toisaalta esityksessä pidetään myönteisenä, että Peluurin rahoituksen siirtäminen Veikkaukselta erilliselle määrärahamomentille katkaisee palvelun taloudellisen sidoksen rahapeliyhtiöön ja vahvistaa palvelun riippumattomuutta.

Media-alalle vaikutus on odotetusti myönteinen. Markkinoinnin kasvulla arvioidaan olevan myönteisiä vaikutuksia mediayhtiöiden tuloihin, ja urheilusponsoroinnin arvioidaan lisääntyvän uuden järjestelmän voimaantulon jälkeisinä vuosina merkittävästi, minkä jälkeen kasvun arvioidaan tasoittuvan.

Kansalaisjärjestöjen näkökulmasta esityksessä tehdään kielteinen johtopäätös. Vaikka järjestöt voivat hakea toimilupaa samoin edellytyksin kuin muutkin yhteisöt, laissa ei ole Ruotsin mallin mukaista yleishyödyllisten yhteisöjen oikeutta toimeenpanna pienimuotoisia rahapelejä verovapaana tai alemmalla maksulla. Eräiden järjestöjen arvion mukaan korkeariskisten rahapelien tarjoaminen on ristiriidassa yleishyödyllisen toiminnan kanssa ja maksut muodostuisivat liian korkeiksi. Esityksellä ei siten arvioida olevan yleishyödyllisen toimintakentän toimintaedellytyksiä edistäviä vaikutuksia.

Mitä arvioista kannattaa seurata

Vaikutusarviot ovat testattavia väitteitä. Kun järjestelmä käynnistyy, niiden osumatarkkuutta voi seurata muutaman mittarin avulla.

1. Toimilupien määrä

   Esityksessä arvioitiin, että Suomesta hakee toimilupaa joitakin kymmeniä rahapeliyhtiötä. Toteutuva määrä kertoo, arvioitiinko sääntelyn ja verotuksen kokonaiskuorma oikein.

2. Toimijoiden kokojakauma

   Jos markkinalle tulee vain suuria kansainvälisiä yhtiöitä, arvio kiinteiden tietoteknisten kustannusten ja kumppanuusmarkkinoinnin kiellon vaikutuksesta pieniin toimijoihin osui oikeaan.

3. Rahapeliveron kertymä

   Esityksen haarukka oli 280–330 miljoonaa euroa vuodessa. Kertymä on suora mittari sille, toteutuivatko markkinan kokoa ja kanavointia koskevat oletukset.

4. Kanavointiaste ja sen mittaustapa

   Yhtä tärkeää kuin luku on se, millä menetelmällä se tuotetaan. Esityksessä kiinnitettiin huomiota siihen, että konsulttiyhtiön arviot Suomen offshore-markkinan koosta ovat vaihdelleet huomattavasti myös menneiden vuosien osalta.

5. Pelihaittojen kehitys

   Väestötutkimusten mittarit reagoivat hitaasti. Esityksessä arvioidaan, että vaikutus haittoihin voi ilmetä vasta pidemmän ajan kuluessa, joten yhden vuoden luku ei riitä johtopäätökseen.

6. Pelihaittatyön määräraha

   Budjettirahoitteisessa mallissa rahoituksen taso päätetään vuosittain. Arvio kuudesta miljoonasta eurosta on lähtötaso, ei lupaus.

7. Valvonnan resurssit

   Arvio oli vähintään noin 55 henkilötyövuotta ja 7–8,5 miljoonaa euroa vuodessa. Jos valvonta jää alimitoitetuksi, myös järjestelmän ulkopuolisen tarjonnan torjunta jää tehottomaksi.

Kritiikki: mihin arviot nojaavat ja mihin eivät

Vaikutusarviointi on niin hyvä kuin sen tietopohja. Rahapeliuudistuksen kohdalla tietopohjassa on kolme tunnistettua heikkoutta, ja esitys tunnustaa ne itse.

Ensimmäinen on offshore-markkinan mittaaminen. Järjestelmän ulkopuolisen pelaamisen koosta ei ole viranomaistilastoa, vaan arviot nojaavat konsulttiyhtiön dataan ja kyselytutkimuksiin. Esityksessä havainnollistetaan, kuinka saman vuoden markkinakokoa koskevat arviot ovat vaihdelleet merkittävästi sen mukaan, milloin arvio on tuotettu. Arvion tuottaja on myös huomauttanut, ettei sen seuranta kata niin sanottuja black market -toimijoita. Kun kanavointiaste lasketaan tällaisesta pohjasta, tarkkuutta ei kannata liioitella.

Toinen on vertailuryhmän puute. Tanskan ja Ruotsin uudistusten jälkeistä kehitystä ei voi tulkita suoraan uudistuksen vaikutukseksi, koska ei tiedetä, miten markkina olisi kehittynyt ilman uudistusta. KKV:n vertaileva asetelma parantaa tilannetta, mutta sekin nojaa oletukseen, että muut Pohjoismaat kuvaavat sitä, mitä uudistuksen tehneessä maassa olisi tapahtunut.

Kolmas on haittakustannusten laskenta. Kansainvälisesti ei ole yhteisesti hyväksyttyä menetelmää, ja arvioiden vaihteluväli suhteessa pelikatteeseen on lähes kymmenkertainen. Tämä tarkoittaa, että uudistuksen taloudellisen kokonaisvaikutuksen etumerkkiä ei ole tällä hetkellä mahdollista laskea luotettavasti.

Näiden lisäksi on syytä huomata sidosryhmien rooli. Yritysvaikutusten arviointi perustuu esityksen mukaan erityisesti ministeriöiden ja viranomaisten kuulemisiin sekä rahapelitoimintaa harjoittavilta ja niitä edustavilta toimijoilta saatuun tietoon. Osa esitetyistä luvuista on siis toimialan itsensä tuottamia, ja ne on esityksessä myös merkitty sellaisiksi. Lukijan kannalta ero on olennainen: viranomaisen laskelma ja edunvalvojan arvio eivät ole saman painoisia, vaikka ne esiintyvät samassa asiakirjassa.

Reilua on todeta myös se, mitä vaikutusarvioinnissa tehtiin hyvin. Esityksessä ei piiloteta ristiriitaa tavoitteiden välillä eikä esitetä kanavointia yksioikoisesti hyvänä asiana. Haittoja koskeva arvio on kielteinen ja se sanotaan ääneen. Valtiontalouden yhteenvetotaulukossa kerrotaan avoimesti, mitä siihen ei sisälly ja miksi. Tämä on lainvalmistelun avoimuuden kannalta enemmän kuin tavallista.

Mitä vaikutusarvioista jää käteen

Rahapeliuudistuksen vaikutusarviot eivät lupaa, että uudistus vähentäisi pelaamisen haittoja. Ne lupaavat, että sääntely ulottuu suurempaan osaan pelaamista, että valtio saa verotuloja enemmän ja suoraa tuottoa vähemmän, ja että korkean riskin pelien näkyvyys kasvaa.

Perustelu uudistukselle ei siis ole se, että uusi järjestelmä olisi haittojen kannalta hyvä, vaan se, että nykyinen on kestämätön. Esityksen mukaan nykyisen järjestelmän säilyttäminen sisältäisi merkittävän riskin järjestelmän ulkopuolelle pelaamisen kasvusta edelleen, ja tähän tarjontaan valvontaviranomaisella ei ole toimivaltuuksia puuttua. Kysymys ei ole siitä, kumpi vaihtoehto on hyvä, vaan siitä, kumpi on vähemmän huono.

Se, kummalle puolelle arvio lopulta kallistuu, ratkeaa asetuksissa, viranomaismääräyksissä ja valvonnan resursseissa. Vaikutusarvioissa tämä sanotaan monta kertaa: vaikutuksia ei ole mahdollista tarkemmin arvioida, koska ne riippuvat osittain tulevasta asetustasoisesta sääntelystä. Lain kirjain on valmis, sen vaikutus ei.

Rahapelaaminen on 18 vuotta täyttäneiden viihdettä, jonka tuotto-odotus on pelaajalle negatiivinen. Jos pelaaminen alkaa huolestuttaa itseä tai läheistä, Peluuri tarjoaa maksutonta ja anonyymia apua osoitteessa peluuri.fi ja auttavassa puhelimessa 0800 100 101.

Usein kysytyt kysymykset

Mitä hallituksen esityksen vaikutusarviot ovat?

Ne ovat lakiesityksen perusteluihin sisältyvä osuus, jossa arvioidaan ehdotetun sääntelyn seurauksia yrityksille, kotitalouksille, viranomaisille, julkiselle taloudelle ja väestön terveydelle. Arviot eivät ole lakia eivätkä sitovaa oikeutta, vaan valmistelijan perusteltuja odotuksia.

Kuinka paljon valtion arvioitiin saavan rahapelijärjestelmästä uudistuksen jälkeen?

Esityksen yhteenvetotaulukossa valtion tulojen arvioitiin olevan uudistuksen alkuvuosina noin 0,9–1,3 miljardia euroa vuodessa ja asettuvan sen jälkeen noin 570–760 miljoonaan euroon. Ero selittyy kertaluonteisella yksinoikeustoimiluvan peruskorvauksella, joka jaksotetaan etupainotteisesti.

Arvioitiinko esityksessä, että rahapelihaitat lisääntyvät?

Kyllä. Esityksessä arvioidaan, että korkean riskin pelien näkyvyyden, saatavuuden ja saavutettavuuden lisääntyminen kokonaisuutena lisää rahapelihaittoja, eikä kanavointiasteen mahdollinen nousu todennäköisesti riitä kompensoimaan järjestelmän sisäisestä pelaamisesta aiheutuvien haittojen kasvua.

Miksi haittakustannukset puuttuvat valtiontalouden taulukosta?

Koska niitä ei osata laskea luotettavasti. Haittoja tilastoidaan palvelujärjestelmässä puutteellisesti, eikä kansainvälisesti ole yhteisesti hyväksyttyä laskentamenetelmää. Eri maiden tutkimuksissa haittakustannusten on arvioitu olevan 0,12–1,22-kertaisia suhteessa pelikatteeseen.

Kuinka suuri osa Veikkauksen toiminnasta siirtyy kilpailulle?

Esityksen arvion mukaan noin 30–40 prosenttia kaikesta Veikkauksen nykyisin yksinoikeudella toimeenpanemien rahapelien pelaamisesta tapahtuisi pelikatteella mitattuna jatkossa kilpailluilla toimilupamarkkinoilla.

Pitävätkö esityksen vuosiluvut paikkansa, kun voimaantulo siirtyi?

Eivät sellaisenaan. Arviot laadittiin oletuksella, että toiminta alkaa vuoden 2027 alussa, mutta laki tulee voimaan 1.7.2027. Suuruusluokat ja rakenne pätevät edelleen, mutta vuosikohtaisina budjettilukuina niitä ei voi lukea.

Kuinka monta yhtiötä Suomeen odotettiin hakevan toimilupaa?

Esityksessä pidettiin todennäköisenä, että toimilupaa hakee joitakin kymmeniä rahapeliyhtiötä. Vertailukohtana Tanskassa toimiluvanhaltijoita on ollut noin 40 ja Ruotsissa kaupalliseen vedonlyöntiin tai verkkokasinopeleihin oikeuttavia lupia oli 64 yhtiöllä.

Mitä esityksessä sanottiin valvonnan kustannuksista?

Toimilupa- ja valvontatoiminnan vuosikustannuksiksi arvioitiin noin 7–8,5 miljoonaa euroa ja henkilöstötarpeeksi vähintään noin 55 henkilötyövuotta. Kustannukset on tarkoitus kattaa toimilupa- ja valvontamaksuilla, joiden euromäärät on kirjattu lain 70 §:ään.

← Kaikki artikkelit